国有资产授权经营模式|国有资产授权

国有资产授权经营模式

国有资产授权经营模式 一、国有资产授权经营方式内部关系之厘清 (一)国有资产监管机构与国有资产运营机构之法律关 系 就国有资产运营机构本身而言,它是由国有资产监管机 构授权其进行国有资产管理、营运的中间环节,连接国有资 产监管机构与被授权经营的国有企业或国有控、参股公司, 运营机构必须根据授权经营者拟定的经营战略,对国有资产 进行保值增值的运营,实现国有资产的优化配置,使国有资 产收益最大化。国有资产运营机构本身并非一个政府行政部 门,而是一个自主经营、自负盈亏的独立法人,是公司法上 下属企业的股东,但与此同时它又受制于来自政府相应职能 部门的指导,在确保完成国有资产保值、增值任务的同时, 还应注重完成国家指导的宏观产业经济目标和特定的社会 政治目标。因此有学者认为,国有资产运营机构是公私法的 交错,兼具公私法人的双重属性。就国有资产监管机构与国 有资产运营机构之间的法律关系而言,按照赵旭东教授的观 点,二者关系分属几个层次。第一层次上二者理应为出资者 与被出资者的法律关系,国有资产运营机构本身是一个公司 或者企业,而国有资产监管机构代表国家即是其唯一的出资 人,二者之间按照《公司法》理应是出资与被出资关系;
第 二层次,基于国有资产监管机构授权国有资产运营机构对国 有企业进行运营,二者同时还应视为信托关系。其一,国有资产授权经营机构以自己的名义进行法律行为,其法律后果 归属于自身,这与信托制度相一致。其二,国有资产授权经 营是委托人国有资产管理部门将国有资产委托给授权经营 公司经营,从而实现国有资产保值增值的一种制度,这与信 托制度中委托人将财产权转移于受托人,受托人依信托文件 所定,为收益人或特定目的而管理或处分信托财产的法律关 系相一致。其三,在国有资产授权经营制度下,国有资产监 管机构将被授权国有企业的产(股)权的所有权授予国有资 产运营机构时,并没放弃自己对这部分国有资产的最终控制 权和所有权,这完全符合现代英美信托法律制度下的“双重 所有权”概念。

(二)国有资产监管机构与被授权的国有企业之间的法 律关系 我国的各级国有资产监管机构作为中央和地方政府的 职能部门,代表国家履行出资人义务,享有所有者的权利, 督促企业实现国有资本的保值增值,防止国有资产流失,其 与被监管的国有企业间本质上即出资人与被出资人的关系, 国有资产监管机构是国有企业的产(股)权所有者。在国有 资产授权经营的三层运营模式之下,由于国有资产监管机构 与运营机构之间是信托关系,授权托管协议签订后,国有资 产监管机构转化为信托法上的委托人和受益人。但因为信托 法上的“双重所有权”,国有资产监管机构仍然是被授权国 有企业国有产(股)权的最终所有人,但这种所有关系要受到信托法的严格限制,不能随意行使出资者的权利。

(三)国有资产运营机构与被授权国有企业之间的法律 关系 这二者之间的关系基本不存在异议,由于国有资产授权 经营也是建立在公司制的基础上,因此国有资产运营机构与 其授权运营的国有企业、国有控股和参股企业之间是出资者 即股东与公司的关系,二者之间也是平等的法人关系,并非 计划经济体制之下的行政上下级隶属领导关系。通过这样一 种三层运营模式,可以达到政府与各类被授权的国有企业之 间一种相互隔离的效果,避免以往“政企不分”的直接行政 干预。

二、国有资产授权经营方式之积极作用与存在的问题 (一)湖北某集团公司情况简介 湖北某控股集团有限公司是笔者于2014年年初一直在 进行内部实践调研的集团公司。该集团成立于2003年左右, 是经其所在市市委、市人民政府批准,由市国资委出资设立 并授权经营国有资产营运管理及对外投资的国有独资企业。

该集团公司承接的一百余家该市工业企业组织形式包括国 有企业、国有一人公司、国有独资公司、国有控股公司、国 有参股公司等。子企业质量参差不齐,其中有部分公司拥有 土地、房产、专利等优良资产,另一部分则效益低下或停业 多年,濒临破产,名存实亡。这一百余家企业由国家授权该 集团公司统一经营管理,成为企业集团的成员企业。目前集团公司正着手对这一百余家成员企业通过公司制改造、优良 资产重组、部分企业并购整合、部分企业托管或破产等多种 方式,实现国有资产的优化重组,以达到壮大集团企业实力、 高效整合资源的规模效应。

(二)国有资产授权经营的积极作用 1.在国有资产监管机构与国有资产运营机构的关系上, 明确了国有资产运营机构的权利和责任,有利于维护国有资 产运营机构的主体地位,约束了国有资产监管机构的权限。

就湖北某集团公司为例,作为国有资产运营机构的集团公司 对国有资产享有经营权,对国家出资形成的企业财产享有法 人财产权,而作为国有资产监管机构的市国资委作为出资人 只能通过委派运营机构的董事、监事和决定运营机构的重大 问题来参与公司经营决策,不能直接干预国有资产运营机构 作为公司法人的独立性;
同时,该集团公司与市国资委两方 都能够明确自身权责,前者作为授权者,不断加强对被授权 者的考核监督,建立有效的监督约束机制,后者作为被授权 者不断建立和完善健全的法人治理内部制度,承担国有资产 的经营责任,建立起了健全的资产管理、股权代表管理、全 面预算管理、审计监督管理制度等等。

2.在国有资产运营机构与被授权经营的国有企业的关 系上,明确了国有资产运营机构完全行使出资人权利,有利 于实现被授权的子企业层面上的政企分开。以湖北某集团公 司为例,实行授权经营后,集团公司对其全资、控股、参股的子企业享有和行使股东收益、重大决策和选择董监高的权 利,任何行政部门都不能再以出资人的身份随意插手集团公 司下属子企业的具体事务。这样的三层运营模式,使国有资 产运营机构不再具有行政管理职能,有利于子企业与出资人 之间的政资分开,进而有利于子公司国有资产的市场化运营, 更好地实现资源优化配置。

3.在国有资产经营机构的转投资能力上,明确了其作为 国家授权投资的机构,进而可依据公司法设立全资公司,利 于国有资产经营机构灵活的转投资,实现其经营发展战略。

以湖北某集团公司为例,在接手一百余家质量参差不齐的子 企业后,该集团公司逐步着手对子企业进行国有企业的股份 制改造,使其下属子企业以科学现代的运营方式存续。接下 来,聘请中介机构对所有子企业逐一进行尽职调查,明确集 团公司授权持有的国有产权形式、数额及比例,理顺集团与 成员企业的母子关系。随后,集团公司对授权持有的国有资 产进行优劣评估,并成立四大平台,将优劣资产分别投入四 大平台中的对应项目,分类处理,实现资源优化配置。其中, 制造业事业部聘请具有丰富经验专业团队的负责管理下属 11家制造业企业,资源有限公司主营利润可观的土地开发业 务,资本运营有限公司成立专业团队科学管理优质股权(产 权),企业托管有限公司则专门处理不良资产、负债及人员 安置,解决改制重组的后顾之忧。集团公司根据战略规划成 立全新的四个子公司,将国有资产分类处理,正是国有资产经营机构通过授权经营方式灵活的进行转投资、实现资源优 化配置的最佳体现。

(三)国有资产授权经营存在的问题及反思 1.政府与国有资产监管机构人事重合,政企分离目标落 空。由于受到传统计划经济体制和国有资产经营权或法人财 产权理论的影响,国有资产运营机构所享有的出资者的权利 尚不充分,其权利行使在很多方面仍然受到政府有关部门的 约束。这一层法律关系并没有按照理论设想成为一个完全的 私法关系,加人了太多不应有的行政干预和公权力因素。

2.相关法律规定粗疏,尚需更为具体和权威的规定。目 前,我国的国有资产授权经营呈现出“实践先行”的现状, 虽然已出台相关的法律及政策规定,但仍旧相当粗疏欠缺。

在前述授权经营的法律及政策依据中,《国资监管条例》是 国资委授权之前提性的立法,从起草到正式颁布仅仅用了两 个月零22天,本身存在许多问题。关于授权经营的规定显得 过于粗漏,而处于拟议之中的专门性法律《企业国有资产授 权经营管理办法》因为理论层面的诸多争议而迟迟未能出台。

另外,单就相关规范性文件名称中使用的“指导意见”、“通 知”、“暂行办法”等用词即可看出,这些规范性文件的层 级不高,许多也只是因事设法,权宜性强,缺乏长远的制度 安排。而且,从许多规范性文件的规定看,授权经营仍未能 摆脱政企不分的窠臼。

3.国有资产经营机构仍无法脱离行业主管部门影响,定位模糊,资本营运效率较低,决策统筹执行上亦存在一定困 难。国有资产经营机构对于其下属子企业而言是国有资产出 资人,但究其本身仍是企业,享有的是出资者权益,理应不 存在行政职能与行业管理职能。然而实践中,相当一部分授 权经营公司是由政府专业经济管理部门、行业性公司进行职 能分解,将行使出资人职能的部分通过改制设立的,这样很 容易形成授权的资产经营机构仍按行政办法管理下属企业 的“换汤不换药”的局面。与此同时,经营机构的最核心的 运营资本的专业能力却一直无法得到提高。此外,面对下属 子企业数量较多、规模较大的情形,授权经营机构也面临运 营方案整改实施上的困难。四、国有资产授权经营模式完善 之建议一是确立国有资产监管机构在政府部门中相对独立 的地位,明确其为国有资产的授权主体及其具体职责,作为 出资人应行使出资人权利,注重对投资主体的监督考察而不 是参与具体操作;
明确国有资产运营机构为授权经营国有资 本的出资代表人,使政府真正将出资人代表角色加以转移, 真正实现政资分开、政企分开。二是完善国有资产授权经营 的法律规定,必须通过《企业国有资产法》对国有资产授权 经营公司的性质、功能予以定位,并通过法律授权明确国有 资产授权经营机构作为出资人代表的特殊企业法人地位;
尽 快出台相关专门性法律《企业国有资产授权经营管理办法》, 为授权经营模式的运营提供更切实详尽的法律依据;
提升相 关政策办法的权威及效力,使之上升为法律层面。三是明确国有资产监管机构与运营机构之间的考核与监管关系,使行 政机构完全从资产经营的角色中退出,尽快实现其以《公司 法》为依据的作为市场独立主体的运营功能;
提升国有资产 运营机构的资本运营能力和效率,充分打破原有子企业之间 的壁垒隔阂,制定更为切实可行的发展战略,真正实现国有 资产在资源上的优化配置。当然,何种发展战略最为适宜和 可行,仍是相关机构和学界学者们值得研究和探索的重要问 题。