土地耕地保护经营模式论文:土地经营模式

土地耕地保护经营模式论文

土地耕地保护经营模式论文 1调查方法 典型调查采取了走访、座谈、问卷和现场踏勘的方法, 调查范围包括佛山市禅城区、顺德区、南海区、三水区和高 明区农保区面积较大的18个镇(街道办)、36个村委会。走 访和座谈涵盖了镇(街道办)国土所、财政局、农业局(或 农办)领导,村委会相关人员和村民代表两个层次;
问卷填 写分村委会代表领导和农户代表两个类型;
实地踏勘内容包 括农田道路、水利等设施和灌、排水及基本农田的质量,鱼 塘调查面积、水深、塘边建筑、道路及水质。调查的基本农 田面积达到1.4万hm²,占全市总保护面积近40%.本次调查各 类座谈会54场,共发放问卷360份,共收回问卷316份,回收 率87.7%。实际有效问卷共302份。

2调查结果与分析 2.1佛山市耕地经营模式类型与改革历程 佛山市在改革开放后的80年代经济发展迅猛,大量劳动 力向二、三产业转移,家庭承包制的弊端逐渐暴露,许多农 户的承包地细碎、分散,制约了规模化经营,甚至出现了丢 荒弃耕现象。土地经营主体和经营模式急需改变[9],顺德 区的南通管理区和三华管理区最早开始了集中承包地,减少 承包户,增加承包地规模的探索。1993年,顺德区政府开始 全面推行农地制度变革,新的农地制度以股份合作社的名义 收回绝大部分的农业耕地,实行土地承包“三改”,即“改按人口均包为按需承包”“改分散承包为连片承包”“改低 水平的长期承包为高水平的短期承包”。这一制度变革,使 得股份合作社可以通过竞标的方式,选择最有经营能力的人 承包土地,既提高了土地的使用效率,有增加了股份合作社 的土地租金收入。1994年底,顺德区取消了以原生产队为单 位设置村委会和经济社的建制,原则上以管理区、生产大队 为单位设置村委会和股份合作社,大幅减少农村基层机构和 管理人员,减少集体支出和农民负担。在改革村委会建制的 基础上,组建股份合作社、成立组织机构、制订章程、针对 集体经济资产合理界定股权,明确股东权利和义务,并且初 步规范了股份合作社内部的利益机制、激励机制和监督机制 [10]。同年,南海区、禅城区和三水区也开始全面推行农村 土地股份合作制改革[11]。2008年,禅城、南海、顺德和三 水四个区入股的承包土地面积7.332万hm²,占全市家庭承包 土地面积的83.6%。已建立的农村股份合作经济组织达到 2957个,设置股权750万份,其中土地股份数609万份,入股 土地面积6.8万hm²,土地入股面积占土地流转面积的97.73%。

2011年,佛山市又出台了《佛山市农村集体资产管理交 易办法(试行)》等一系列政策,全面规范集体资产交易行 为。全面完成市、区、镇(街)、村四级联网的集体资产管 理交易平台建设。通过将农村集体资产和合同管理纳入信息 平台,为农村集体土地流转、物业租赁、工程招投标提供信 息发布、审批、组织交易、跟踪执行、合同备案等服务,规范了集体土地流转行为,实现了事前、事中、事后的全方位 监管和服务。目前,佛山市除高明区由于受地貌影响,耕地 分布破碎、散漏,耕地仍以家庭联产承包责任制为主要经营 模式外,禅城、顺德、南海和三水区以土地股份制经营为主, 成片耕地均通过股份制承包经营。仅对对少数比较零散的、 不利于规模管护的耕地承包给农户作为自留地使用。

2.2佛山市不同耕地经营模式特征及面积 佛山市耕地经营模式总体分两类:一类是股份制经营与 家庭联产承包经营,股份制经营土地由村委会或村民小组为 单位的股份合作社统一管理,耕地和鱼塘承包通过信息平台 公开发包信息,村民和其他企业及外地经营者均可参加竞标, 耕地发包时必须经集体组织成员(股东)代表大会或成员(股 东)大会进行表决,经以上民主议事程序表决通过的土地承 包方为有效;
另一类是土地承包竞投过程必须由土地所属集 体组织部分成员(股东)代表到场见证,相关管理部门工作 人员到场监督;
土地承包竞投完毕后必须进行公示,并对整 个交易过程的全部资料进行分类归档,接受社会监督。家庭 联产承包责任制,按照《农村土地承包法》,将本村耕地按 照人口平均承包给每户家庭,30年承包期。土地承包到户后, 农户也可以选择转让、转包、互换、出租、委托代耕等方式 自发流转土地。

按照2005年基本农田保护区数据库和2005年土地利用 变更调查数据,全市的农保区共有图斑数2812块,总面积为63813.28hm2,除去异地保护面积,实际基本农田面积 48663hm2,占耕地总面积54869.17hm2的88.69%。基本农田 经营模式调查基本代表了耕地的经营模式。结合数据图斑和 实地调查,大致计算出不同土地经营模式的面积(表1)。

以家庭联产承包为经营模式的比例占佛山市基本农田总面 积的20.19%,其中有2.74%为企业承包经营,以土地股份制为 经营模式的基本农田面积比例占79.81%,其中仅有3.17%的 零散耕地承包给本村村民经营。按照地类,养殖水面中除高 明区的353hm2外,其余28311hm2均为股份制经营,占基本农 田总面积的58.18%。

2.3佛山市不同耕地经营模式对耕地的影响分析 2.3.1对耕地收益的影响 对典型基本农田效益的调查表明:以土地股份制为主、 零散耕地家庭经营为辅的顺德、三水、南海、禅城区,其耕 地年均收入远大于以家庭联产承包为主要经营模式的高明 区(图1)。土地股份制经营后,连片耕地集中承包给有技 术、有实力的农业企业或个体经营者。一方面,土地股份合 作社将土地租金收入的一部分用于完善耕地基础设施,便于 经营者规模化、产业化经营,也使得耕地租金最大化,进入 良性循环。经营者借助完善的基础设施和耕地规模实现产业 化经营,获得最大土地效益。这种效益差距在鱼塘养殖表现 尤为明显,如南海区九江镇南金村,鱼塘整治投入800~900 元/667m²,整治后鱼塘租金由原来的1000多元/667m²提高到3000元/667m²,而承包经营者利用良好的基础设施和高质量 鱼塘养殖高效益品种,效益也大幅度提高。股份制经营对于 高收益的鱼塘效果更加显著,顺德区养殖水面和可调整养殖 水面的面积占到农保区总面积的89%,其收益超过7600元 /667m².年;
股份制经营也有利于耕地分布集中连片规模较 大的区域,如三水区,共有289块基本农田,平均每块面积 为75.7hm2,远高于南海的18.1hm2,和禅城区的1.1hm2,顺 德区平均每块面积为49.8hm2。因此,三水区的耕地收益平 均为6088元/667m².年,列第二位。高明区地势起伏大,耕 地破碎,共有266块基本农田,平均面积15.4hm2,最大面积 233.8hm2,最小面积仅有0.0034hm2。家庭联产承包后耕地 经营单元更加破碎化,信息不通,生产计划盲目,销售、运 输环节不畅,成本增加,效益降低,其耕地收益平均为1212 元/667m².年,只有顺德区的15.95%,三水区的19.9%。

2.3.2对耕地质量的影响 影响耕地质量的要素很多,包括自然要素和人为要素, 人类的耕作方式与管理对耕地质量的影响很大,土地的经营 模式在一定程度上也影响到耕地质量,股份制经营的耕地, 其承包租金的多少除了市场经济影响外,还取决于土地的质 量,包括排灌水、电力、道路等基础设施条件和耕地规模、 土壤肥沃程度、平整度、有无污染等。这无疑会促使合作社 拿出部分租金完善道路、排灌水等基础设施建设,甚至在产 业化集中的农地周边建设农产品购销市场,如三水大塘莘田村等。尤其是鱼塘质量对于养殖品种、产量、效益的影响更 至关重要。调查发现,实现股份合作社的顺德、南海、禅城、 三水区,集中成片承包的耕地和鱼塘规划合理、基础设施建 设完善,田块平整度、道路通达度、排灌渠密度等都有很大 改善。而在高明区,以家庭为单位承包的农保区,耕地地块 不均,排灌渠和道路基本维持承包责任制实施前的原貌,涉 及到每家每户的利益和管理,很难实行集中规划、连片开发, 但在一些集中承包的区域,如高明盈香生态园、黎文生态园 等,这一现状得到很大改善。家庭联产承包责任制尽管不利 于产业化和规模化,但公司+农户的经营模式从一定程度上 改善了单家独户盲目种植的现状,更重要的是30年承包期稳 定了农户的生产积极性,对耕地的关注度和投入增加,传统 的精耕细作农业模式也保护了耕地,提高了耕地质量。五区 基本农田质量土壤质量中,高明区耕地质量最好,这除了与 经营模式有关,也受益于其工业化程度较低。股份制尽管有 利于农田基础设施建设,但承包经营期的长短对于耕地和鱼 塘的影响也很大,不同股份合作社的耕地和鱼塘的承包期差 异较大,通常为5~10年,最长20年,最短的甚至2~3年, 周期长短直接影响到承包者对耕地和鱼塘质量的关注度,过 短的承包期会增加经营者的短视效益,忽略对耕地资源的保 护,如,在经营期内过多施用化肥或饲料提高产量,导致耕 地质量退化或鱼塘水质污染,对五区40个鱼塘水质测定结果 表明:CODcr、TP和NH4+-N,的超标率分别为90%、85%、30%,鱼塘水体有机污染十分突出,而且已出现富营养化,五区鱼 塘水质的污染程度是禅城区>南海区>三水区>顺德区>高明 区。调查发现,造成耕地和鱼塘污染的主要原因还是城镇化 和工业化,快速城镇化和工业化使珠三角很多农田处于厂房 和居民区包围之中,工业排放物和生活污水、垃圾污染对耕 地质量和鱼塘水质影响很大,均不同程度造成了污染。

2.3.3对规模化与产业化经营的影响 无论从国外发达国家农业发展历史看,还是中国农业的 未来发展趋势,规模化经营无疑是提高农业比较效益的根本 途径,我国农业规模经营已在很多地区初见端倪,虽然普遍 实现还有一个较长的过程,但趋势是必然的[12]。土地的股 份制经营对于农业产业化和规模化发展的促进作用毋容置 疑,正是得益于这种经营模式,佛山的农业产业化与规模化 经营才有了今天的成绩。目前,全市有现代农业园区17个(其 中省级农业园区3个),园区面积约1.72万hm²;
有区级以上 农业龙头企业73家,有农民专业合作社38家。规模化生产也 促进了产业化和特色产品的发展,如三水大塘镇韭菜花、乐 平雪梨瓜、南海区西樵镇菜心、白坭镇黑皮冬瓜、大沥谭边 苦瓜、高明合水粉葛等等。全市有“三品一标”农产品100 个,广东省名牌产品(农业类)17个。土地股份制改革的实 践证明,通过对土地的统一规划和连片整治,既促进了适度 规模经营,又可以新增土地面积。

2.3.4对耕地保护的其他影响土地股份制经营后,租金的市场化对承包者构成一定压 力,承包者需要在技术、资金、信息、市场各方面具有良好 的基础,才能保障较高收益,这种竞争机制使不少原有农户 脱离了土地,依赖村集体分红或打工维持生活,对耕地的依 存度降低,尤其是年轻人完全脱离了农业。经济的依赖性减 少和目前市场经济环境下工商业用地租金与农业用地租金 的巨大差异加剧了村民对耕地转为建设用地的冲动,特别是 村、镇领导对耕地转型的要求非常强烈,调查数据表明,基 本农田面积较大的南海区、三水区和顺德区,村干部希望耕 地被占用的比例分别达到70.83%、68.18%和73.91%,以家庭 联产承包为主的高明区,村干部希望耕地被占用的比例仅有 36%。显然,经济发达区耕地保护压力更大。规模化与产业 化尽管提升了农产品品牌意识与价值,但也存在单一品种降 低生物多样性、增加病虫爆发几率与农药使用量,高租金也 会增加由于高投入导致的化肥、饲料等过度使用对土壤、养 殖水面的污染。股份制经营承包期不统一影响耕地的可持续 发展,过短的承包期不利于规模化和产业化发展。资金缺乏 和村民,尤其是村干部的素质与耕地保护意识缺乏导致对耕 地基础设施投入不足,易进入投入不足―基础落后―租金低 ―收益差―无人承包或廉价承包的恶性循环中。

2.4耕地保护面临的压力与未来耕地经营模式的发展 目前,耕地保护面临的主要压力有三个方面:一是快速 城镇化和工业化对建设用地需求的急剧增长,在土地利用率已经很高,土地开发潜力有限的前提下,农业用地成为唯一 可用的土地资源,1996年至2007年,全国耕地面积由1.3亿 hm²减为1.22亿hm²,10年间耕地减少0.08亿hm²。在佛山市 经济快速增长的1996-2005年的9年间,全市累计减少耕地 5.2756万hm²,年均净减少0.5145万hm2。二是工商业用地与 农业用的收益的巨差加剧了农户和地方领导将耕地转为建 设用地的主观冲动,甚至出现在耕地上违法建设的现象。地 处佛山中心的禅城区,工商业用地平均租金超过21500元/ 年.667m²,而农业平均收入仅为2750元/(a・667m²),二者 相差近7倍,即使在以鱼塘为主,收益较高的顺德区,二者 相差也接近1倍。特别是农资价格持续上涨而主要农产品价 格严格管制打击了农民种粮的积极性,极不利于耕地保护。

三是居民区与厂矿用地包围农田导致耕地污染影响农产品 质量和收益,除高明一些工业化程度较低的区域外,其他区 域的耕地都不同程度存在土壤和水污染现状,尤其在工业化 程度高的禅城区南庄、南海大沥等区域,耕地污染程度较重, 严重制约了经营者的承包积极性和效益。从未来农业产业化 与规模化发展趋势看,股份制经营模式更有利于农业高效和 持续发展,但对于一些偏僻、分散、破碎、不易规模化发展 的小块耕地承包给当地农户自主经营并允许转包及有利于 耕地保护[13],还可以调整产业结构、促进农民收入多元化 和农村社会稳定。减少工农业收入差距、保护耕地经营者收 益、保护和治理退化耕地是股份制经营模式探讨和解决的主要目标。

3结论与建议 第一,土地股份制经营有助于提高耕地收益和农田基本 设施建设,促进农业规模化和产业化发展,但现有土地股份 制经营急需出台相关专门的法律法规予以规范,不仅对于土 地承包竞投过程给予监督、规范和透明,更要确定适当的承 包期、完善耕地管理与服务体系、加强对土地质量的监管;

借助国家及省地国土部门的高标农田整治工程和政府对基 本农田补贴,以建设高效农业生态园区为突破口,合理规划, 改善耕地质量,带动现有耕地向更高水平的规模化与产业化 发展。

第二,在现有的经济水平与市场背景下,家庭联产承包 责任制向规模化经营方向发展是必然之路,但在一些区位偏 僻、地形复杂、地块零散小型的区域,采用以家庭为主的承 包方式,围绕特色农产品开发,通过公司加农户的方式提高 土地效益,还有助于保持耕地生态多样性和产业结构多样性, 降低生态环境和农业生产的风险。

第三,加快制定农村土地承包经营权流转的法律法规, 促进耕地的市场化经营,提升农业效益,减少工农用地效益 的巨大差距,降低耕地流失的风险。

第四,加大政府对耕地保护的经济补偿力度,建立完善 耕地保护补偿规章,提升农户对耕地保护的积极性;
除现有 的粮食补贴、农资补贴、耕地保护补贴外,还应将耕地纳入重要的生态用地给予生态补偿。此外,进一步提高征地补偿 标准,增加耕地征用成本。第五,对一些污染程度较重的耕 地,通过政府治理项目资金补偿鼓励经营者进行改造治理, 并加强污染监测,按照食品安全规定灵活确定耕地种植类型。