【农贸市场食品安全监管困境和解决思路】农贸市场食品安全

农贸市场食品安全监管困境和解决思路

农贸市场食品安全监管困境和解决思路 摘要:近年来,随着国家《食用农产品市场销售质量安 全监督管理办法》等法规的出台,政府对农产品质量安全日 趋关注,各类市场的农产品质量安全问题成为工商和市场监 管部门在综合执法改革后的监管重点。虽然当前城镇化比例 越来越高,但依然难以回避各类“城中村”以及偏远农村农 贸市场存在的监管难题。这些监管困境给百姓的“菜篮子” 带来了食品安全隐患,成为了高悬在市场监管部门头上的一 把“达摩克利斯之剑”。本文从现有农村农贸市场存在的监 管现状和问题入手,思考探讨解决思路和对策。

关键词:农村农贸市场;
食品安全;
市场监管 农贸市场俗称菜市场,是和百姓餐桌联系最密切的“菜 篮子”,它从最初设立市场到收取市场管理费,从市场准入 到流通环节食品监管,从市场交易活动到食品安全监管,即 使农贸市场的经营形式在不断变迁,工商部门也经过机构改 革合并成为市场监管部门,但对农贸市场监管一直都在职权 清单内。如何在新形势下做好对农村农贸市场的监管工作是 市场监管部门应当思考的一个议题。

一、农村农贸市场的概念范畴 根据原国家食药监总局第20号令《食用农产品市场销售 质量安全监督管理办法》(以下简称《办法》)第二条的规 定,“食用农产品市场销售,是指通过集中交易市场、商场、 超市、便利店等销售食用农产品的活动。本办法所称集中交易市场,是指销售食用农产品的批发市场和零售市场(含农 贸市场)。”由此可见农贸市场只是我国食用农产品市场项 下的一个分支,它包括城市集贸市场和农村农贸市场。其中 城市集贸市场随着国家城镇化规划的落实和推进,大部分都 日趋规范和完善。本文之所以将农村农贸市场单列出来作为 探讨对象,是由于其相较商场、超市、便利店、城市集贸市 场等规范化的食用农产品销售场所,存在着主体不明确、食 品安全监管问题集中等诸多监管难题,这些问题使得各项专 项整治和食品安全追溯工作难以落实,成为食用农产品市场 监管中的一个“疑难重症”。

二、农村农贸市场的监管现状 笔者以所在的厦门市海沧区为例,因处岛外的地缘关系, 辖区内城乡结合部面积大,农产品集中交易市场类型以零售 型的农村农贸市场和占道经营为主。目前,辖区内有市场交 易行为的无照无证农村农贸市场12家,而办理营业执照的农 村农贸市场仅有2家。这些农村农贸市场多是因周边村庄居 民的生活需求而自发形成,时间久、历史难追溯,缺乏完整 的规划和管理。同时,参与市场交易的农产品销售者具有临 时性、自发性、流动性强的特点,上述综合因素使得农村农 产品市场的监管面临诸多困境。

(一)市场开办者 “第一责任”难落实根据《办法》第九条的规定“…… 集中交易市场开办者主要负责人应当落实食品安全管理制度,对本市场的食用农产品质量安全工作全面负责。……”, 市场开办者是市场经营活动的组织者和管理者,对市场物业 管理、商品质量、交易秩序、清洁卫生、消费投诉等负有第 一责任。但现有农村农贸市场的实际情况是,绝大多数市场 开办主体不明确。原因在于这些市场的形成之初多以挂靠地 方政府或村委会的形式,由当地政府或各村委会划定特定区 域作为本村农产品的交易场所,再由村里的老人协会向进入 市场的销售者收取费用来维护市场卫生。老人协会只是负责 市场卫生的民间组织,对市场秩序等关系产品质量的问题并 不涉及。由此导致市场开办主体不明确,原本由政府或村委 会出资方便群众的农村农贸市场实际上成为临时“集会市 场”,无法定责任主体愿意申请营业执照,主体责任难以落 实。

(二)销售行为难监管 继市场开办主体的监管责任之后,《办法》第三章明确 了销售者的义务,即要求农产品销售者采购食用农产品,应 当按照规定查验相关证明材料,采用列举的方式明确进入市 场的销售者的许可行为和禁止性行为。但由于此类自发性农 贸市场对销售者的资质和产品并无门槛限制,参与经营的农 产品销售者也多为周边农民,除几处肉类、水产固定摊位外, 大部分摊位售卖的是自家生产的初级农产品,销售者随来随 卖,交易自由,类似“游击队”。面对监督对象不固定、违 法主体难以查找的情况,日常监管工作难以落实。(三)食品安全信息难以追溯 由于农村农贸市场销售人员的流动性强,市场开办单位 等责任主体管理不及时、不到位,使得农产品销售者保持着 传统原始的销售习惯,大量食品都以露天摆放的方式进行销 售,食品卫生条件难以保障,经营场所卫生条件差、抽检等 日常监督管理方式难以开展落实,而销售者缺乏索证索票意 识,更使得发现问题的食品安全责任难以追溯,给监管带来 重重困难。

(四)现实监管模式存在角色缺失,需市场弥补 从《办法》的立法本意来看,是希望构建由市场开办单 位、市场监管部门、消费者、媒体等多方群体形成的合力监 管、社会共治的模式。但如今市场开办单位的主体缺失使得 共治模式缺失了一个重要角色,相应的市场督导责任和销售 者准入的筛选因为食品安全监管的关系落在了并非市场参 与者的市场监管部门头上。众所周知,市场经济化条件下, 政府行为不应也不能替代市场经济行为,缺失的市场开办主 体犹如被斩断的“无形之手”,无法通过市场经济模式来调 解市场行为。而依法行政的限定让市场监管部门仅能在法定 范围内履职尽责,执法对象和权限都受到宪法和法律法规的 限制。立法者理想中的监管网络因市场主体责任的缺失出现 了“漏洞”,而这一问题绝非市场监管部门通过加强执法力 度和强度能够化解的,需要落实在市场化的日常管理经营和 制度建设中。(五)单纯加强执法力度难见成效 首先,农村农贸市场的监管问题并非一时问题,而是历 史残留问题。其中涉及多个单位多方问题,场地方面涉及开 办单位的产权是否明晰、消防是否到位,监管方面涉及政府、 农业、海洋、城管等部门如何协作共管、如何分工共治,民 生方面更涉及百姓的“菜篮子”工程建设。纯粹照搬法律条 文依职能对无照市场采取取缔的处理方式容易出现类似“治 水只堵不疏”从而引发“洪水泛滥”的情况。关闭了市场, 周边居民到何处买菜?失去了摊位的经营户如何安置?如 何谋生?2012年,厦门市某菜市场启动专项改造工作,在改 造招标工作已经完成的情况下,由于经营户担心改造完即被 赶出市场,无法继续从事经营活动,故对改造进行重重阻挠, 事件最终演变成至政府门口请愿的群体性事件。因此,解决 农村农贸市场的无照或改造问题如果单纯依靠“一刀切”的 取缔方式极易将社会矛盾焦点集中至市场监管部门,甚至可 能引发群体性事件,效果不佳。其次,单纯“以罚代管”难 见成效,农村农贸市场存在进货查验制度不健全、食品安全 难以追溯、缺少责任主体等各种现实问题,并非处罚、整改 能够彻底解决的,执法者想要让市场主体和销售者建立对 《食品安全法》的认知,推进普法工作也并非几次责令整改 即可实现。这些都需要从法规、体制、宣传等多方面入手, 完善对农村农贸市场的监管工作,仅靠市场监管部门加强执 法力度和强度难见成效。三、解决思路 对待此类涉及百姓民生,易激发群众矛盾的问题应从长 计议,充分发挥各级政府和机关的统筹指导功能,集中基层 执法力量对矛盾问题进行逐一突破。对此,笔者建议从微观 和宏观层面来谋篇布局。

(一)微观层面:严守法律底线,小范围尝试突破 一是严守法律执法界限,不扩大不延伸。虽然《办法》 明确了由原国家食品药品监管总局负责监督指导全国食用 农产品市场销售质量安全的监督管理工作,但该项工作仅要 求市场监管部门保障农产品市场销售质量安全环节,并未要 求市场监管部门直接解决无主市场等问题。因此,在实践中 尚未明确有效办法解决主体责任难落实的情况下,应以法定 义务为先,以保障群众餐桌安全思想为指导,加强对辖区内 农产品质量抽检及巡查监督,保障农产品的质量安全。二是 “以点带面”,建立农村农贸市场试点单位。目前,各地区 农村无照农贸市场数量并非少数,全面开花不如逐个攻破。

以厦门为例,可在各岛外辖区选择建设个别较为成熟的农村 农贸市场作为试点,由食安办联系各区政府牵头组织,市场 监管局参与,三方共商整改方案和解决对策,在各岛外辖区 打造一至两个规范试点,通过以点带面、重点突破的方式将 任务化繁为简、化整为零,集中力量办大事。这样既能将有 限的执法力量发挥最大效能,又易出成绩。

(二)宏观层面:以立法突破顶层限制一是全国关于农贸市场的立法概况。纵观全国关于农村 农贸市场的立法情况,以地方性法规规章和规范性文件为主。

根据北大法宝截至2017年7月31日的查询结果,目前,各地 市出台关于农贸市场的管理条例和办法共8部,以规范性文 件出台关于农贸市场的各类规定372份。之所以尚未在国家 层面出台关于农贸市场设置的相关法律法规,笔者认为有以 下两个原因:首先是和各地区面临的农贸市场监管情况各不 相同有很大的关系。内陆和沿海地区、农村和城镇化较高的 区域农贸市场形成的基础和原因各有不同。如果通过国家立 法的方式将农贸市场管理模式固定化,难免过于僵化,不利 于地方政府结合自身水土和环境解决问题。类似农村农贸市 场这个具有区域特色的问题其立法方式和管理模式应更具 有地方特色。其次,农贸市场既然搭上了“市场”二字,就 必然要在一定层面摆脱政府这只宏观大手,发挥自由市场的 优势和功能。因此,没有国家层面的立法监管,实际上是将 这只大手下放给地方,由地方政府根据自身经济的发达程度 和监管条件决定在何时出手,在哪里出手,以发挥政府对市 场的干预和调解职能。二是以厦门地区的监管实践看地方立 法的可能性。从厦门地区农村农贸市场的监管实践来看,完 全将农村农贸市场这个主体交托给市场不可行。农村农贸市 场不同于一般的超市经营场所,其形成多因地方群众需要, 具有一定的民生性质,完全将其进行市场化运作难以在初期 吸引到合适的市场主体介入,因为它存在的很多问题都必须政府出面才能扫清障碍,在建立一定的运行规模后各类市场 主体才愿意参与经营。在这种情况下,需要发挥一定的政府 服务职能。如《鄂州市农贸市场管理办法》中规定“市人民 政府成立农贸市场建设管理协调机构,负责对农贸市场的规 划建设、监督管理进行组织领导、综合协调。”《珠海市农 贸市场管理办法》中规定“市人民政府制定扶持农贸市场发 展的政策措施,促进农贸市场的发展。区人民政府、横琴新 区和经济功能区管理机构(以下简称区政府)按照属地原则 应当对本区域内的农贸市场进行管理。镇人民政府、街道办 应当加强对区域内农贸市场的日常巡查工作。”可见,不少 地市都将政府作为农贸市场的牵头对象,要求发挥其组织领 导功能。而厦门海沧的现状是农村无主农贸市场较多,这时 候更需要发挥政府的行政服务职能,主动承担统筹协调功能, 合理规划辖区农贸市场的改造。因此,作为有立法权的特区, 完全可以借鉴其他地市的先进经验和做法,通过地方立法的 方式,由地方政府牵头解决农贸市场无主体等历史问题,进 而将市场监管部门的监管方向从证照主体转向食品安全,从 而彻底改变“以罚代管”监管困境。三是立法设计上的一点 想法。在立法上虽然各地市都倾向政府牵头,各行政单位配 合完成各领域的执法工作,但在一些做法上略有不同。如海 南省立法鼓励大型商业企业、连锁商业企业参与城镇农贸市 场的建设和改造,将市场力量适时引入农贸市场建设,为其 可持续运营提供基础。这实际上是给了政府处理此类半市场半民生问题的一种借鉴和参考。因此,笔者建议在进行立法 设计的时候应考虑政府协助搭建市场后的退出路径,适时将 原本属于市场的功能退还给市场,收回政府伸出的“有形之 手”。同时,建议在立法中进一步明确各部门的监管职责, 加强生产环境重点单位的职责,从源头和流通环节共同努力, 真正保障百姓“菜篮子”的安全。

参考文献:
1.王艳民:《当前农村农贸市场管理存在的问题及对策 建议》,《科技风》2015年第14期。

2.王瑞萍:《农村食品市场与工商行政监管的适应性研 究》,《中国集体经济》2008年第6期。

3.李国:《浅析农村食品安全存在的问题及对策》,《中 国市场监管研究》2009年第6期。